Kolejna nowelizacja Rozporządzenia regulującego działalność w Polskiej Strefie Inwestycji

Konieczność wydania nowego rozporządzenia

Z początkiem 2022 r. weszły w życie przepisy tzw. „Polskiego Ładu”, pakietu zmian w ustawach podatkowych i ubezpieczeniowych, który w istotny sposób zmienił kształt polskiego systemu podatkowego. Nowe rozwiązania wpłynęły również na Ustawę z dnia 10 maja 2018 r. o wspieraniu nowych inwestycji (dalej: „Ustawa o WNI”). W związku z próbą usankcjonowania przez Ministra Finansów tzw. „podejścia projektowego” zmianie uległ wówczas art. 14 ust. 3 tej ustawy stanowiący upoważnienie ustawowe do wydania Rozporządzenia z 2018 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej niektórym przedsiębiorcom na realizację nowych inwestycji (dalej: „Rozporządzenie PSI”). Jednocześnie, zgodnie z przepisami przejściowymi, wszystkie przepisy wykonawcze wydane w oparciu o ww. artykuł zachowały moc na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy liczony od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, a zatem do dnia 31 grudnia 2022 r.

Zaprezentowany projekt nowego rozporządzenia jest co do zasady wierną kopią aktualnie obowiązujących przepisów. Jednocześnie celem ustawodawcy było wprowadzenie kilku zmian, które, w jego opinii, mają charakter wyłącznie „doprecyzowujący i porządkujący”. Choć kierunek wprowadzanych zmian jest w większości przypadków korzystny dla przedsiębiorców, to części z nich absolutnie nie sposób uznać za takie, które wyłącznie doprecyzowują dotychczasowe intencje ustawodawcy. Co istotne, część z nich dotyczy kontrowersyjnych i powszechnie krytykowanych rozwiązań wprowadzonych z początkiem bieżącego roku do Rozporządzenia PSI.

Z początkiem 2022 r. do Rozporządzenia PSI wprowadzono zmianę polegającą na obniżeniu minimalnej kwoty nakładów inwestycyjnych (uprawniających do wsparcia) o 50% dla tzw. reinwestycji, tj. inwestycji polegającej na:

• zwiększeniu zdolności produkcyjnej istniejącego przedsiębiorstwa,
• dywersyfikacji produkcji zakładu poprzez wprowadzenie produktów uprzednio nieprodukowanych,
• zasadniczej zmianie procesu produkcyjnego istniejącego zakładu.

Obniżenie to dotyczyło wówczas wyłącznie dużych i średnich przedsiębiorców. Proponowane aktualnie zmiany zakładają rozszerzenie tego obniżenia również na małych przedsiębiorców oraz mikroprzedsiębiorców.

W przypadku inwestycji w sektorze nowoczesnych usług dla przedsiębiorców (np. w zakresie usług rachunkowo-księgowych czy też badań naukowych i prac rozwojowych) przepisy przewidują obniżenie minimalnej wysokości wydatków kwalifikowanych o 95%. Z początkiem bieżącego roku ustawodawca postanowił jednak dodać warunek, iż skorzystanie z takiego obniżenia możliwe będzie wyłącznie w przypadku przedsiębiorców, u których przedmiotem decyzji o wsparciu jest wyłącznie taka usługa lub usługi. W przypadku, gdyby decyzja o wsparciu zawierała choćby jeden dodatkowy przedmiot działalności, przedsiębiorca mógłby się wprawdzie ubiegać o wsparcie, jednakże zobowiązany byłby do poniesienia wydatków kwalifikowanych w „standardowej” wysokości. Projekt rozporządzenia zakłada złagodzenie tego warunku proponując zastrzeżenie, że skorzystanie z obniżki o 95% możliwe będzie w sytuacji, w której główną działalnością określoną w decyzji będzie jedna z wybranych usług dla przedsiębiorców. Zmiana ta postulowana była przez podmioty zarządzające poszczególnymi Specjalnymi Strefami Ekonomicznymi wskazujące, że obecne brzmienie przepisów jest zbyt restrykcyjne i powoduje, że w praktyce niewielu przedsiębiorców byłoby w stanie skorzystać z tej preferencji.

Dwuletnie koszty pracy pracowników zatrudnionych w związku z nową inwestycją

Rozszerzeniu uległ przepis określający jakie wydatki zalicza się w poczet kosztów kwalifikujących się do objęcia wsparciem. Dotychczas §8 ust. 1 Rozporządzenia PSI nie wskazywał bezpośrednio, iż do wydatków takich zalicza się również dwuletnie koszty pracy poniesione przez przedsiębiorcę na tworzenie nowych miejsc pracy w związku z realizacją nowej inwestycji. Wynikało to jednak wprost z art. 2 ust. 7 ustawy o WNI zawierającego definicję kosztów kwalifikowanych nowej inwestycji. Zmiana ta ma zatem charakter wyłącznie porządkujący.

Koszty najmu lub dzierżawy gruntów, budynków i budowli

Bardzo istotną zmianą jest natomiast rezygnacja z wprowadzonego z początkiem roku zapisu pozwalającego na zaliczenie do wydatków kwalifikowanych kosztów związanych z najmem lub dzierżawą gruntów, budynków i budowli poniesionych wyłącznie w okresie 5 lat (w przypadku dużych przedsiębiorców) albo 3 lat (w przypadku mikro-, małych lub średnich przedsiębiorców) liczonych od dnia zakończenia nowej inwestycji. Trudno było znaleźć logiczne uzasadnienie wykluczenia z puli wydatków kwalifikowanych nakładów na najem i dzierżawę ponoszonych w okresie realizacji inwestycji. Konstruując nowe przepisy ustawodawca zrezygnował z „dolnej” granicy i zmienił „górną”. Zgodnie ze znowelizowanymi przepisami koszty związane z najmem lub dzierżawą gruntów, budynków i budowli będą zaliczane w poczet wydatków kwalifikowanych, jeśli poniesione zostaną w okresie pomiędzy dniem uzyskania decyzji o wsparciu a zakończeniem okresu utrzymania inwestycji.

Nabycie środków trwałych w formie leasingu finansowego

Obowiązujące przepisy przewidują dla dużych przedsiębiorców dodatkowy warunek umożliwiający uznanie poniesionych przez nich wydatków na zakup środków trwałych za wydatki kwalifikowane. Mianowicie, środki trwałe zakupione przez przedsiębiorcę innego, niż mały i średni, mają być nowe. Literalna wykładnia przepisów pozwala zauważyć, że wymóg „nowości” nie ma zastosowania do środków trwałych, które pozyskane zostaną przez przedsiębiorcę w drodze umowy leasingu finansowego. Stanowisko to zostało w przeszłości wielokrotnie potwierdzone przez organy podatkowe w wydawanych indywidualnych interpretacjach podatkowych. Nowelizowane przepisy wprost wskazują, iż również aktywa inne niż grunty, budynki i budowle, które pozyskane zostaną przez podatnika w formie leasingu finansowego, muszą być nowe, aby raty leasingowe mogły zostać zaliczone w poczet wydatków kwalifikowanych.

Koszty związane z wytwarzaniem energii i jej dystrybucją oraz na związaną z nią infrastrukturą

Kolejna, bardzo istotna zmiana dotycząca wydatków kwalifikowanych, nie wynika bezpośrednio ze zmiany przepisów. Nowelizacja Rozporządzenia PSI z 28 grudnia 2021 r. wprowadziła nowy wzór wniosku o wydanie DoW zawierający listę obowiązkowych oświadczeń, które podpisać winien przedsiębiorca ubiegający się o wsparcie. W jednym z oświadczeń znaleźć można zobowiązanie, iż „w deklarowanych kosztach kwalifikowanych inwestycji (pomoc regionalna), w związku z ubieganiem się o wydanie decyzji o wsparciu, nie są uwzględnione koszty inwestycji związane z wytwarzaniem energii i jej dystrybucją oraz na związaną z nią infrastrukturę”. Wprowadzono jednocześnie nowe kryterium jakościowe: „Nowa inwestycja w odnawialne źródła energii o mocy przyłączeniowej co najmniej 15% większej niż wynikająca z umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej, która kwalifikowałaby się do otrzymania pomocy publicznej zgodnie z zasadami dotyczącymi pomocy państwa w sektorze energii, z zastrzeżeniem że koszty poniesione w ramach tej inwestycji w odnawialne źródła energii nie będą stanowiły kosztów kwalifikowanych inwestycji realizowanej w ramach decyzji o wsparciu oraz inwestycja nie będzie korzystała z innych form wsparcia”.

Powoduje to, iż pomimo braku w przepisach wyłączenia takich nakładów z puli wydatków kwalifikowanych, może powstać wątpliwość czy przedsiębiorcy zobowiązani są do ich nieuwzględniania przy kalkulacji dostępnej puli pomocy publicznej. Warto podkreślić, iż obecne rozwiązanie jest dużo bardziej restrykcyjne od rozwiązań dopuszczalnych przez przepisy unijne. Zarówno Komisja Europejska, jak i UOKiK, wielokrotnie wskazywały, iż pod pewnymi warunkami część wydatków związanych z wytwarzaniem energii może stanowić koszty kwalifikowane dla projektów realizowanych ze wsparciem w formie regionalnej pomocy inwestycyjnej. Stanowisko takie prezentowane było zarówno przed wejściem w życie ww. kryterium i oświadczenia, jak i po tym czasie. Z wypowiedzi przedstawicieli Ministerstwa Rozwoju wynikało, iż wolą Ministerstwa było pozyskanie potwierdzenia od KE, iż ta podtrzymuje swoje stanowisko. Należy więc zakładać, iż w analizowanym przypadku zmiana ma faktycznie charakter porządkujący zaś przedsiębiorcy, którzy aktualnie ubiegają się o wydanie DoW również mogą zaliczać wydatki na infrastrukturę związaną z wytwarzaniem energii i jej dystrybucją w poczet wydatków kwalifikowanych.

Aktualnie ustawodawca postanowił zrezygnować z opisanego powyżej wyłączenia, a samo kryterium otrzymało brzmienie: „Nowa inwestycja w odnawialne źródła energii o mocy zapewniającej co najmniej 15% średniorocznego zużycia energii elektrycznej w zakładzie.” Jednocześnie, najprawdopodobniej w wyniku niedopatrzenia, nie wykreślono z listy obowiązkowych oświadczeń tego odnoszącego się do energii elektrycznej.

Jednym z warunków skorzystania ze zwolnienia od podatku dochodowego w związku z nową inwestycją jest utrzymanie inwestycji w regionie, w którym udzielono wsparcia, przez okres nie krótszy niż 5 lat (w przypadku dużych przedsiębiorców) lub 3 lat (w przypadku mikro, małych i średnich przedsiębiorców). Dotychczasowe przepisy nie odnosiły tego warunku do przedsiębiorców korzystających z pomocy publicznej z tytułu tworzenia nowych miejsc pracy. Przepisy obligowały ich wyłącznie do utrzymania każdego utworzonego miejsca pracy przez okres 5 (lub 3) lat, licząc od dnia jego utworzenia. Znowelizowane przepisy rozciągają obowiązek utrzymania inwestycji w regionie również na podatników kalkulujących pomoc publiczną w oparciu o koszty zatrudnienia.

Zmiany dotyczące zakresu podmiotowego decyzji o wsparciu oraz okresu, na jaki będą one wydawane.

Oprócz wyłączeń o charakterze podmiotowym, obowiązujące przepisy zawierają również katalog wyłączeń przedmiotowych – prowadzenie działalności w określonej branży wyłącza możliwość ubiegania się przez przedsiębiorcę o decyzję o wsparciu. Do tej grupy ustawodawca postanowił dołączyć działalność gospodarczą w zakresie produkcji broni i amunicji określonej w sekcji C w dziale 25 w grupie 25.4 PKWiU. Wydaje się, iż niniejsza zmiana jest zbyt restrykcyjna, zwłaszcza, iż brak możliwości o ubieganie się o wsparcie na ten rodzaj działalności nie jest wykluczony na gruncie przepisów unijnych. Nie przemawia zwłaszcza za takim rozwiązaniem argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu projektu rozporządzenia.

Decyzje o wsparciu wydawane są na czas określony, który uzależniony jest od maksymalnej intensywności pomocy regionalnej na danym obszarze. Okres ten w myśl art. 7 ust. 1 Rozporządzenia PSI wynosi odpowiednio 10, 12 lub 15 lat. Dodatkowo, w myśl ustawy o WNI, jeżeli w dniu wydania decyzji o wsparciu powierzchnia terenu, na którym ma być zlokalizowana nowa inwestycja, jest położona co najmniej w 51% w granicach SSE, decyzję o wsparciu nowej inwestycji wydaje się na okres 15 lat. Ustawodawca postanowił jednak zamieścić analogiczną regulację w przepisach nowego rozporządzenia. Podobnie, jak w przypadku zapisu o zaliczeniu do wydatków kwalifikowanych również dwuletnich kosztów pracy, zmiana ta ma charakter jedynie porządkujący.

Oprócz opisanych powyżej zmian w zakresie kryterium „Nowa inwestycja w odnawialne źródła energii o mocy zapewniającej co najmniej 15% średniorocznego zużycia energii elektrycznej w zakładzie” projekt nowych przepisów przewiduje zmiany w kilku innych kryteriach jakościowych.

Kryterium „Inwestycja w projekty usługowe wspierające branże zgodne z aktualną polityką rozwojową kraju, w których Rzeczpospolita Polska może uzyskać przewagę konkurencyjną, obejmujące inwestycję w ramach sektorów strategicznych zgodnych ze Strategią na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju”

W procedowanym rozporządzeniu zmieniono sposób weryfikacji spełnienia kryterium. Oprócz oświadczenia złożonego przez przedsiębiorcę we wniosku o wydanie decyzji o wsparciu podmiot kontrolujący zweryfikuje, czy w każdym roku okresu utrzymania inwestycji przedsiębiorca faktycznie prowadził działalność w zakresie wskazanego kodu głównego.

Kryterium „Wykorzystanie potencjału zasobów ludzkich”

W kryterium zakładającym aktywizację zawodową poprzez zatrudnienie w związku z realizacją nowej inwestycji w zakładzie osób z orzeczeniem o niepełnosprawności udział tych osób (w odniesieniu do ogólnej liczby nowo zatrudnionych pracowników) obniżony został z 10% do 4%.

Kryterium „Prowadzenie działalności gospodarczej o niskim negatywnym wpływie na środowisko potwierdzone posiadaniem Certyfikatu EMAS, ETV lub ISO 14001 albo zastępującymi wskazane certyfikaty, dokumentu poświadczającego posiadanie statusu laureata GreenEvo lub Świadectwa Czystszej Produkcji, lub wpisu do Polskiego Rejestru Czystszej Produkcji i Odpowiedzialnej Przedsiębiorczości”

Dotychczasowe przepisy zakładały, iż niniejsze kryterium zostanie spełnione, o ile w ostatnim dniu okresu utrzymania inwestycji przedsiębiorca będzie posiadał ww. certyfikaty, wydane dla zakładu, w którym realizowana była nowa inwestycja. W proponowanym sposobie weryfikacji kryterium umieszczono zapis, iż weryfikacji podlega to czy przedsiębiorca przez cały okres utrzymania inwestycji posiada stosowny certyfikat. Analogiczne zapisy wprowadzone zostały do kryterium „Wspieranie zdobywania wykształcenia i kwalifikacji zawodowych oraz współpraca ze szkołami branżowymi”.

Kryterium „Podejmowanie działań w zakresie opieki nad pracownikiem”

Spełnienie kryterium polega na oferowaniu pracownikom:

1. udziału w dodatkowych programach opieki zdrowotnej wykraczających poza świadczenia wymagane przepisami prawa,
2. dodatkowych świadczeń pracowniczych z zakresu różnych form wypoczynku, działalności kulturalno-oświatowej, sportowo-rekreacyjnej, ubezpieczeń, programów opieki zdrowotnej.

W przedstawionym projekcie zrezygnowano z programów opieki zdrowotnej, o których mowa w pkt. 2. Oznacza to, iż kwalifikować będą się wyłącznie te wydatki ponoszone przez pracodawcę, które dotyczą programów innych, niż te do finansowania których przedsiębiorca jest prawnie zobligowany.

Ocena wprowadzanych zmian

Choć w uzasadnieniu wskazano, iż wprowadzane zmiany mają charakter wyłącznie „doprecyzowujący i porządkujący”, to większości wprowadzanych zmian za takie uznać nie sposób. Zmiany takie, jak choćby ta dotycząca wydatków ponoszonych w ramach umowy leasingu, czy też ponowne umożliwienie zaliczenia w poczet wydatków kwalifikowanych określonych kosztów na odnawialne źródła energii, w znaczny sposób ingerują w sytuację prawno – podatkową przedsiębiorców. Należy jednak podkreślić, iż proponowane zmiany są co do zasady korzystne dla podatników. Wyjątek w tym zakresie stanowi wprowadzenie wymogu „nowości” środków trwałych nabywanych przez dużego przedsiębiorcę również do umowy leasingu, wyłączenie możliwości ubiegania się o wsparcie przez przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie produkcji broni i amunicji oraz sposób wypełnienia niektórych kryteriów jakościowych.

To, czego w przedstawionym projekcie rozporządzenia zabrakło, to przepisy przejściowe odnoszące się do sytuacji przedsiębiorców, którzy już pozyskali decyzje o wsparciu. Ustawodawca wskazał bowiem wyłącznie, iż do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy Rozporządzenia PSI. Wynika to najprawdopodobniej z mylnego założenia o doprecyzowującym charakterze wprowadzanych zmian. Przedstawione przepisy nie dają przykładowo odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób powinien choćby zachować się duży przedsiębiorca, który nabył używany środek trwały w drodze umowy leasingu i w myśl obowiązujących przepisów zaliczył płacone raty w poczet wydatków kwalifikowanych. Bazując na zasadzie praw nabytych należy zapewne przyjąć założenie, że przedsiębiorca taki powinien w dalszym ciągu mieć prawo stosować dotychczasowe rozwiązania. Niemniej jednak, w celu uniknięcia licznych sporów podatników z organami podatkowymi, zasadnym byłoby wprowadzenie przez ustawodawcę stosownych przepisów przejściowych.

Autor artykułu: Michał Gosek