Obniżenie podatku od nieruchomości od elektrowni wiatrowych w 2018 r. z mocą wsteczną niezgodne z ustawą zasadniczą

Zmiana przepisów niekorzystna dla gmin

Rozstrzygnięta przez Trybunał kwestia stanowi finał sporu wokół opodatkowania podatkiem od nieruchomości elektrowni wiatrowych, które wskutek wejścia w życie z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2018 r. przepisów ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (dalej: Ustawa zmieniająca) począwszy od 2018 r. podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości od znacząco niższej podstawy opodatkowania w porównaniu do 2017 r. (która z kolei uległa znacznemu podwyższeniu w stosunku do lat poprzednich). Skutkiem powyższego było istotne obniżenie w 2018 r. dochodów z podatku od nieruchomości w gminach, w których znajdują się tego rodzaju elektrownie.

Wątpliwości samorządów

Na potencjalną niezgodność z Konstytucją omawianych regulacji wskazały dwie gminy, które wystosowały do Trybunału wniosek o zbadanie, czy retroaktywne działanie art. 17 pkt 2 Ustawy zmieniającej jest dopuszczalne w świetle art. 2 w związku z art. 167 Konstytucji RP. Zdaniem wnioskodawców, kwestionowana nowelizacja zmienia na niekorzyść dla jednostek samorządu terytorialnego przepisy prawa podatkowego i jako taka narusza nie tylko konstytucyjną zasadę niedziałania prawa wstecz w przypadku wprowadzania prawa mniej korzystnego, ale również podstawowe zasady stanowienia prawa w polskim porządku prawnym, w tym zasadę vacatio legis oraz zakaz dokonywania zmian prawa podatkowego w trakcie roku podatkowego. Powyższe wnioski Gminy wywodzą z konstytucyjnej zasady bezpieczeństwa prawnego jednostki, która zdaniem wnioskodawców dotyczy - oprócz obywateli – również jednostek samorządu terytorialnego. Wnioskodawcy wskazali również na wyrażoną w art. 167 Konstytucji zasadę samodzielności finansowej samorządu terytorialnego, której realizacja przez gminy po wprowadzeniu omawianej zmiany przepisów jest utrudniona z uwagi na pozbawienie samorządów części dochodów własnych.

Orzeczenie Trybunału

W zapadłym 22 lipca wyroku Trybunał uznał, że kwestionowana nowelizacja jest niezgodna z zasadami demokratycznego państwa prawa oraz sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 Konstytucji. W ustnym uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził, że w demokratycznym państwie prawa zasadą jest nieretroaktywność stanowionego prawa, zaś wprowadzanie przepisów obowiązujących z mocą wsteczną jest dopuszczalne jedynie w wyjątkowych sytuacjach. W szczególności zmiana prawa z mocą wsteczną jest w opinii TK dopuszczalna, gdy dany problem prawny nie mógł być rozwiązany przez ustawodawcę bez użycia przepisów działających wstecz, przy równoczesnym zachowaniu zasady proporcjonalności oraz gdy poprawienie sytuacji prawnej części adresatów zmienianych wstecznie norm nie powoduje pogorszenia sytuacji innych adresatów. Zdaniem Trybunału, w przypadku analizowanej nowelizacji zasady te nie zostały zachowane, gdyż wskutek wprowadzenia kwestionowanej zmiany przepisów sytuacja finansowa gmin uległa pogorszeniu, zaś przepisy te nie przewidywały jednoczesnego wprowadzenia mechanizmu rekompensaty dla samorządów z tytułu utraconych korzyści. Ponadto w opinii składu orzekającego ustawodawca miał możliwość wprowadzenia omawianej zmiany legislacyjnej w sposób zgodny z ustawą zasadniczą, tj. z odpowiednim wyprzedzeniem oraz przy zachowaniu stosownego vacatio legis.

Należy jednocześnie podkreślić, że rozstrzygając niniejszą sprawę Trybunał skorzystał z uprawnienia do odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej przepisu, który został uznany za niezgodny z Konstytucją, określając ten termin na 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w dzienniku ustaw. Trybunał zaznaczył przy tym, że czas ten powinien zostać wykorzystany przez ustawodawcę na wprowadzenie rozwiązań, które doprowadzą do usunięcia niezgodności omawianej regulacji z ustawą zasadniczą. Zaznaczono przy tym, że ustawodawca ma dużą swobodę w powyższym zakresie, a jako jedno z rozwiązań wymieniono zrekompensowanie gminom utraconych dochodów budżetowych. Wydaje się zatem, że najbardziej prawdopodobnymi rozwiązaniami mogą być: uchwalenie zmiany znoszącej retroaktywność nowelizacji w 2018 r. (nie jest przy tym jasne, czy zmiana taka obowiązywałaby w trakcie całego roku podatkowego, czy też jedynie w odniesieniu do jego części), bądź też wprowadzenie stosownych mechanizmów przewidujących rekompensaty dla gmin z tytułu obniżonych wpływów z podatku od nieruchomości.

Z perspektywy podatników wskazane jest zatem śledzenie bieżących prac legislacyjnych, które doprowadzą omawiane regulacje do stanu zgodnego z prawem. Należy mieć również na uwadze, że pomimo wydania analizowanego wyroku przez Trybunał Konstytucyjny ze względu na zastosowane odroczenie, podstawa do żądania przez gminy od posiadaczy elektrowni wiatrowych zapłaty wyższego podatku od nieruchomości za 2018 r. może się ewentualnie pojawić nie wcześniej niż za 18 miesięcy od opublikowania wyroku. 

Współautor:

Michał Kamiński, Starszy Konsultant w dziale Doradztwa Podatkowego