Pomoc publiczna dla przedsiębiorstw w trudnej sytuacji

Za przedsiębiorstwo w trudnej sytuacji uznaje się taki podmiot, którego określone wskaźniki ekonomiczne i finansowe wskazują na niepewność co do dalszego istnienia. Z tego też względu instrumenty niekomercyjne (dotacje, zachęty podatkowe, preferencyjne pożyczki) uznawane za pomoc publiczną wykluczają takich przedsiębiorców ze wsparcia, przyjmując w ślad za rozwiązaniami z prawa unijnego założenie, że do momentu uzyskania rentowności nie można uznać takich przedsiębiorców za odpowiednie „narzędzie” służące realizacji celów publicznych stojących za danym mechanizmem.

To, co w teorii jest słusznie, w praktyce generuje jednak szereg problemów. Skoro ocena, czy przedsiębiorstwo jest w trudnej sytuacji opiera się wyłącznie na wskaźnikach ekonomicznych i finansowych, to siłą rzeczy podlega silnym fluktuacjom, które należy uwzględnić przy ocenie sytuacji przedsiębiorstwa.

Na jaki moment należy dokonywać oceny czy przedsiębiorstwo jest w trudnej sytuacji?

Kryteria, w oparciu o które jest dokonywana ocena sytuacji przedsiębiorstwa, opisane zostały w art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z dnia 26 czerwca 2014 r., str. 1 ze zm.) (dalej: „rozporządzenie 651/2014”).

W ocenie brać pod uwagę należy różne parametry finansowo-ekonomiczne, np. utrata ponad połowy kapitału zakładowego z powodu zakumulowanych strat, czy też bycie niewypłacalnym w rozumieniu przepisów prawa krajowego.

W żadnym jednak miejscu przepisy rozporządzenia 651/2014 nie określają wprost, na jaki dzień należy zweryfikować, czy przedsiębiorstwo jest w trudnej sytuacji - czy ma to być dzień złożenia wniosku o udzielenie wsparcia, dzień wyboru projektu do wsparcia czy też w końcu dzień zawarcia umowy o dofinansowanie/dostarczenia decyzji o udzieleniu pomocy?

Zagadnienie to wywoływało na tyle dużo wątpliwości, że stało się w końcu przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W wyroku z dnia 6 lipca 2017 r. w sprawie C-245/16 Nerea, ECLI:EU:C:2017:521 Trybunał stwierdził, że właściwym momentem do oceny czy przedsiębiorstwo jest w trudnej sytuacji jest dzień, w którym przedsiębiorca uzyskuje prawo do danej pomocy w świetle przepisów prawa krajowego. W istocie zatem to dzień zawarcia umowy o dofinansowanie czy też uzyskania decyzji o przyznaniu wsparcia wyznacza moment, na który należy ocenić, czy przedsiębiorstwo jest w trudnej sytuacji.

Rozstrzygnięcie co do momentu weryfikacji, czy przedsiębiorstwo jest w trudnej sytuacji, jest o tyle istotne, że w ślad za nim Trybunał w sprawie Nerea zaznaczył także, że po dniu uzyskania pomocy ponowne weryfikowanie przesłanek z art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014 jest bezprzedmiotowe. Prawo unijne sprzeciwia się bowiem temu, by w wyniku takiej weryfikacji przedsiębiorca, którego sytuacja finansowa pogorszyła się już w toku realizacji projektu utracił z tego tytułu pozyskaną pomoc.

W efekcie, obowiązujące na poziomie prawa krajowego (także polskiego) rozwiązania/praktyka w zakresie momentu weryfikacji sytuacji przedsiębiorstwa powinny być uspójnienie z podejściem przyjętym w sprawie Nerea. W innym bowiem wypadku mogą być kwestionowane jako niezgodne z wymaganiami prawa unijnego.

Jaki jest zakres danych niezbędnych do weryfikacji?

Kolejnym aspektem, który w praktyce wywołuje wątpliwości, gdy chodzi o stosowanie definicji przedsiębiorstwa w trudnej sytuacji, jest zagadnienie zakresu danych, jakie należy dostarczyć do organu udzielającego pomocy. Czy mają to być dane aktualne na dzień udzielenia pomocy, czy też dane historyczne? A może oba zestawy danych?

Odpowiedzi na to pytanie nie ułatwia polski ustawodawca. W wydanym w oparciu o przepisy Ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. 2023 poz. 702; dalej: „Ustawa”) rozporządzeniu regulującym zakres informacji przedkładanych na etapie ubiegania się o pomoc publiczną przyjęto, że wnioskodawca w dokumentacji aplikacyjnej musi przedstawić informacje dotyczące sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy, w tym sprawozdania finansowe za okres ostatnich 3 lat obrotowych, sporządzone zgodnie z przepisami o rachunkowości.

W praktyce organów udzielających pomocy treść przywołanego przepisu jest redukowana do tego fragmentu, który odnosi się do sprawozdań finansowych za okres ostatnich 3 lat obrotowych, sporządzonych zgodnie z przepisami o rachunkowości. W efekcie, bardzo często sytuacja ekonomiczna przedsiębiorcy jest weryfikowana wyłącznie w oparciu o zatwierdzone sprawozdania finansowe, czyli dokumenty mające często walor już tylko historyczny, gdy chodzi o ocenę aktualnej sytuacji danego podmiotu.

Taka sytuacja z perspektywy prawa unijnego nie wydaje się poprawna.
Po pierwsze, pomiędzy sporządzeniem sprawozdania finansowego a momentem udzielenia pomocy może upłynąć znaczny okres. W konsekwencji posługiwanie się wyłącznie zatwierdzonymi sprawozdaniami finansowymi może nie uwzględniać zmian (zwłaszcza negatywnych), które zaszły w sytuacji finansowej przedsiębiorcy w przeciągu nawet całego roku (co ma miejsce, o ile umowa o dofinansowanie jest podpisywana w grudniu). Pytanie zatem, na ile taka ocena jest rzetelna z perspektywy wymogów wynikających z art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014?

Po drugie, taka praktyka stosowania omawianego przepisu uniemożliwia beneficjentom wykazanie, że ich sytuacja ekonomiczna uległa w ciągu roku poprawie. Brak takiej możliwości może tymczasem stanowić naruszenie prawa unijnego. W wyroku z dnia 27 stycznia 2022 r. w sprawie C-347/20 Zinatnes Parks, ECLI:EU:C:2022:59 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznał bowiem, że narusza prawo unijne sytuacja, w której spółka będąca w trudnej sytuacji w świetle ostatniego zamkniętego sprawozdania finansowego nie na możliwości wykazania w ciągu roku, że jej sytuacja uległa poprawie.

W efekcie, wydaje się, że analiza, czy przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji nie powinna ograniczać się wyłącznie do dokumentów natury historycznej, ale powinna bazować przede wszystkim na tych prezentujących jak najbardziej aktualny obraz sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy.

Jakie dokumenty należy przedłożyć?

Jak już wskazano wyżej, przepisy prawa krajowego nie tworzą zamkniętego katalogu dokumentów możliwych do przedłożenia w procesie ubiegania się o wsparcie - co najwyżej preferują określony rodzaj dokumentów (sprawozdania finansowe) jako źródła wiedzy o sytuacji ekonomiczno-finansowej przedsiębiorcy.

Z perspektywy poczynionych powyżej rozważań na temat konieczności przedkładania informacji o aktualnej sytuacji ekonomicznej przedsiębiorcy zaakcentowanie przez NSA otwartego katalogu dokumentów jest niezwykle istotne. Otwiera bowiem drogę do wykazywania przez przedsiębiorców, że ich sytuacja ekonomiczna uległa poprawie w ciągu roku.

Odnośnie do tego, jakie dokumenty konkretnie należy przedkładać dla wykazania swojej sytuacji ekonomicznej, użyteczne może być znów sięgnięcie do wyroku w sprawie Zinatnes Parks. Trybunał Sprawiedliwości zaznaczył w nim, że z jednej strony rozwiązania krajowe dotyczące dokumentów przedkładanych w celu oceny sytuacji ekonomicznej przedsiębiorcy muszą zapewnić, że organy udzielające pomocy będą opierać się na wystarczająco wiarygodnych informacjach, które rozwieją wszelkie uzasadnione wątpliwości, co do sytuacji danych podmiotów. Z drugiej strony Trybunał podkreślił, że przyjęte na poziomie krajowym rozwiązania muszą być łatwo dostępne dla wnioskodawców. Za takowe uznał Trybunał przykładowo sytuację, w której przedsiębiorca mógł powołać się na ogólnodostępne dane z rejestru przedsiębiorców, czy też przedłożyć śródokresowe sprawozdanie finansowe sporządzone przez biegłego rewidenta.

Podsumowując, wydaje się, że katalog dokumentów możliwych do zastosowania przez przedsiębiorcę w celu wykazania swojej sytuacji finansowej jest dość szeroki. Niewątpliwie nie może on się ograniczyć do zamkniętych sprawozdań finansowych, gdyż te ze swojej istoty nie oddadzą zmian jakie zaszły po stronie przedsiębiorcy w ciągu roku. Wydaje się, że organy udzielające pomocy mogą obok nich uwzględnić np. dane zawarte rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Z racji otwartego katalogu kwestia ta będzie ostatecznie determinowana okolicznościami konkretnej sprawy.

Zastosowanie w praktyce pojęcia przedsiębiorstwa w trudnej sytuacji pociąga za sobą konieczność rozstrzygnięcia szeregu wątpliwości. Powyżej zasygnalizowano część z nich, głównie te pojawiające się w aspektach proceduralnych. Ich analiza wskazuje jak się wydaje, że przynajmniej na poziomie proceduralnym pojęcie przedsiębiorstwa w trudnej sytuacji powinno być stosowane w sposób dynamiczny tzn. powinno uwzględniać fakt, że w szybko zmieniającej się sytuacji gospodarczej także sytuacja przedsiębiorcy może ulec zmianie - zarówno na gorsze, jak i na lepsze.

Analiza sytuacji finansowej przedsiębiorstwa powinna być jednym z pierwszych kroków w przypadku zainteresowania dofinansowaniem działań badawczo – rozwojowych, inwestycyjnych czy związanych z transformacją energetyczną, ponieważ ewentualne działania naprawcze często wymagają zaangażowania i czasu, o co nie jest łatwo już na etapie pracy nad dokumentacją aplikacyjną, w trakcie oceny i podpisania umowy o dofinansowanie.