Kumulacja pomocy publicznej w ramach różnych form wsparcia

W celu efektywnego i bezpiecznego korzystania z dostępnych instrumentów wsparcia kluczowe jest stosowanie zasad dotyczących łączenia różnych form pomocy.

Katalog potencjalnych instrumentów wsparcia jest szeroki – w ramach jednego projektu przedsiębiorcy mogą bowiem skorzystać nie tylko z pomocy publicznej udzielanej na podstawie rozporządzeń (np. w ramach środków krajowych jak np. Polska Strefa Inwestycji czy środków UE przyznawanych na poziomie Polski), ale również ze środków unijnych zarządzanych przez instytucje unijne (np. Fundusz Innowacyjny, Connecting Europe Facility czy LIFE).

Decydując się na uzyskanie pomocy w ramach kilku instrumentów wsparcia nie można zapomnieć o regułach jej kumulacji, które służą zapewnieniu, aby w każdym indywidualnym przypadku przestrzegane były przepisy określające maksymalny pułap wsparcia. Ma to też wymiar praktyczny, gdyż tylko w sytuacji prawidłowego zastosowania przepisów dotyczących łączenia środków pomocowych możliwa jest ocena wysokości możliwego do uzyskania wsparcia na planowane projekty.

Ogólne zasady kumulacji pomocy w oparciu o GBER

Ogólne zasady kumulacji pomocy publicznej zostały określone w przepisach Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Rozporządzenie 651/2014, GBER). W większości aktów prawnych / programów pomocowych, w zakresie dotyczącym łączenia pomocy publicznej następuje bezpośrednie odesłanie do przepisów Rozporządzenia 651/2014.

Zasady te mają na celu zapewnienie, że środki pomocy publicznej są udzielane w sposób nienaruszający zasad konkurencji UE, tj. bez faworyzowania indywidualnych podmiotów działających na wspólnym rynku.

Ogólna zasada, którą można wyprowadzić z treści GBER wskazuje, że pomoc publiczna udzielana z kilku źródeł powinna dotyczyć różnych, możliwych do wyodrębnienia kosztów kwalifikowalnych. Oznacza to, że nie powinno dojść do sytuacji, gdy realizacja jednego przedsięwzięcia jest nadmiernie dofinansowana w oparciu o te same wydatki.

Punkt (25) preambuły oraz art. 7, art. 8 i art. 25 Rozporządzenia 651/2014 wskazują na następujące ogólne zasady kumulacji pomocy publicznej:

• Pomoc wyłączoną z obowiązku notyfikacji na mocy Rozporządzenia 651/2014 (jak również wszelką inną pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym wyłączoną na mocy innego rozporządzenia lub zatwierdzoną przez Komisję), w przypadku której można wyodrębnić koszty kwalifikowalne, można kumulować z wszelką inną pomocą państwa pod warunkiem, że takie środki pomocy dotyczą różnych, możliwych do wyodrębnienia kosztów kwalifikowanych.
• W przypadku natomiast, gdy różne źródła pomocy dotyczą tych samych, pokrywających się częściowo lub w całości, możliwych do wyodrębnienia kosztów kwalifikowanych, kumulacja jest dopuszczalna do wysokości najwyższego poziomu intensywności pomocy lub kwoty pomocy mającej zastosowanie w odniesieniu do tejże pomocy na mocy Rozporządzenia 651/2014.

Konsekwentnie, zgodnie z ogólną zasadą łączenia pomocy publicznej, dozwolone jest kumulowanie różnych form pomocy publicznej pod warunkiem, że udzielone różne formy pomocy publicznej dotyczą różnych kosztów kwalifikowanych.

Natomiast, wśród ogólnych zasad kumulowania pomocy publicznej dotyczącej tych samych wydatków (kosztów kwalifikowanych) wymienić można następujące zasady:

• w przypadku łączenia dwóch środków pomocowych będących regionalną pomocą inwestycyjną, skumulowana intensywność pomocy publicznej nie może przekroczyć maksymalnej intensywności regionalnej pomocy inwestycyjnej obowiązującej w danym regionie,
• jeżeli regionalna pomoc inwestycyjna łączona jest z pomocą de minimis odnośnie do tych samych wydatków kwalifikowanych, to skumulowana wysokość pomocy nie może przekroczyć maksymalnej intensywności regionalnej pomocy inwestycyjnej obowiązującej w danym regionie,
• jeżeli kumulowane są dwa środki pomocowe, z których jeden stanowi regionalną pomoc inwestycyjną, a drugi stanowi pomoc na inny cel, to skumulowana intensywność pomocy publicznej nie może przekroczyć tego pułapu, który jest korzystniejszy dla przedsiębiorcy.

Z powyższego wynika, iż przedsiębiorca ma prawo do kumulacji pomocy publicznej przyznanej na to samo przedsięwzięcie, o ile nie przekroczy ona wyznaczonych limitów maksymalnej intensywności pomocy. Oznacza to, że zasady kumulacji pomocy publicznej należy rozpatrywać w kontekście przedmiotowym, a nie podmiotowym (ten sam przedsiębiorca).

Należy również zwrócić uwagę na treść art. 8 ust. 1 Rozporządzenia 651/2014, zgodnie z którym, aby ustalić, czy przestrzegane są określone progi pomocy powodujące obowiązek zgłoszenia oraz określone progi maksymalnej intensywności pomocy, uwzględnia się całkowitą kwotę pomocy państwa dla działania, projektu lub przedsiębiorstwa objętego pomocą – treść tego przepisu zdaje się więc wskazywać, że w przypadku, kiedy każdy z rodzajów pomocy dotyczy tego samego projektu, którego koszty realizacji są tożsame, to nie ma znaczenia, iż w ramach danego instrumentu pomocowego do kosztów kwalifikowanych może zostać zaliczona jedynie ich część, i tym samym dla ustalenia maksymalnej wartości pomocy przysługującej beneficjentowi pomocy należy przyjąć całkowitą wartość kosztów kwalifikujących się do pomocy inwestycyjnej, związanych z realizacją projektu (działania, lub przedsiębiorstwa objętego pomocą).

Na kwestie związane z kumulacją pomocy wskazuje również treść Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (Rozporządzenie 800/2009), które znajduje zastosowanie do przypadków pomocy publicznej udzielanej przed wejściem w życie Rozporządzenia 651/2014. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia pomoc publiczną można kumulować w odniesieniu do tych samych - częściowo lub w całości - kosztów kwalifikowanych, jeżeli wynikiem tej kumulacji nie będzie przekroczenie najwyższego progu intensywności pomocy.

Podobnie jak w przypadku pomocy regionalnej oraz pomocy de minimis, większość programów i mechanizmów wsparcia wyklucza uzyskanie finansowania na pokrywające się (tożsame lub podobne) koszty kwalifikowalne. Co istotne, zasady dotyczące kumulacji pomocy często dotyczą również środków niestanowiących pomocy państwa (np. dofinansowanie ze środków UE przyznawane przez instytucje unijne jak LIFE czy Innovation Fund).

Mając na uwadze powyższe należy również pamiętać o limitach pomocy dla dużych i jednostkowych projektów inwestycyjnych.

Zasadniczo, pomoc udzielana w ramach regionalnej pomocy inwestycyjnej (np. w formie zwolnienia podatkowego w ramach Polskiej Strefy Inwestycji, zwolnienia z podatku od nieruchomości czy grantu rządowego) przyznawana jest w wysokości opartej na maksymalnej dostępnej intensywności pomocy zgodnie z opisanymi powyżej zasadami określonymi w Rozporządzeniu 651/2014. Tym samym, zasadniczo każde dodatkowe wsparcie przyznane w oparciu o te same koszty kwalifikowane powinno podlegać kumulacji z innymi uzyskanymi formami pomocy. Należy jednak każdorazowo weryfikować, czy w odniesieniu do pozostałych form wsparcia nie przewidziano dodatkowych ograniczeń (np. w treści szczegółowych programów określających zasady działania danego instrumentu).

Przykładowo, w przypadku uzyskania przez przedsiębiorcę zwolnienia podatkowego w ramach Polskiej Strefy Inwestycji (które udzielane jest do maksymalnej intensywności pomocy publicznej w danym regionie) oraz grantu rządowego, przyznawanego przedsiębiorcom na podstawie Programu wspierania inwestycji o istotnym znaczeniu dla gospodarki polskiej na lata 2011-2030, chcąc skorzystać z całej kwoty otrzymanego grantu inwestor może odpowiednio pomniejszyć maksymalny limit dostępnego zwolnienia podatkowego o wysokość uzyskanej dotacji, tak, aby łączna kwota uzyskanego wsparcia nie przekroczyła maksymalnego limitu pomocy dla inwestycji w danym regionie.

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (dalej: Rozporządzenie 1407): pomocy de minimis nie można łączyć z pomocą państwa w odniesieniu do tych samych kosztów kwalifikowalnych lub z pomocą państwa dla tego samego środka finansowania ryzyka, w przypadku gdyby taka kumulacja miała przekroczyć odpowiedni maksymalny poziom intensywności pomocy lub kwotę pomocy ustaloną pod kątem specyficznych uwarunkowań każdego przypadku w rozporządzeniu w sprawie wyłączeń grupowych lub w decyzji Komisji. Pomoc de minimis, której nie przyznano w odniesieniu do konkretnych kosztów kwalifikowalnych lub której nie można przypisać do takich kosztów, można łączyć z inną pomocą państwa przyznaną zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wyłączeń grupowych lub zgodnie z decyzją przyjętą przez Komisji. 

Treść powyższego artykułu w wyraźny sposób rozróżnia dwie sytuacje:

• gdy pomoc de minimis dotyczy tych samych kosztów kwalifikowanych co inna pomoc państwa, brak jest możliwości ich kumulacji, gdyby taka kumulacja miała przekroczyć odpowiednio obliczoną maksymalną kwotę pomocy – a zatem pomoc przyznana na podstawie tych samych wydatków inwestycyjnych podlega ograniczeniu do wysokości maksymalnej intensywności pomocy,
• jeżeli jednak pomoc de minimis udzielona jest w odniesieniu do innych kosztów kwalifikowanych lub gdy nie można jej przypisać do takich kosztów, można ją łączyć z inną pomocą państwa - w tym kontekście, w piśmiennictwie można spotkać się ze stanowiskiem, zgodnie z którym, klauzula, wg której kumulacja nie może przekroczyć maksymalnej kwoty pomocy, znajduje się tylko w art. 5 ust. 2 zd. 1 Rozporządzenia 1407, znajdującego zastosowanie do pierwszej sytuacji. Klauzula ta nie jest wymieniona w zd. 2 przytoczonego przepisu, znajdującego zastosowanie do sytuacji drugiej, co a contrario może oznaczać, że w razie, gdy pomoc de minimis nie została przyznana w odniesieniu do konkretnych kosztów kwalifikowanych lub której nie można przypisać do takich kosztów, podlega ona kumulacji z inną pomocą państwa bez ograniczeń. W konsekwencji pomoc w postaci zwolnienia de minimis nie będzie zmniejszała wysokości przysługującego zwolnienia z tytułu innej pomocy państwa.

Stanowisko to podzielił WSA w Rzeszowie, który w wydanym wyroku (nieprawomocnym) stwierdził, że w sytuacji, gdy pomoc de minimis w postaci zwolnienia z podatku od nieruchomości została udzielona w odniesieniu do innych kosztów kwalifikowanych lub nie da się jej do takich kosztów przypisać, to może być łączona z pomocą w postaci zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych bez ograniczeń związanych z maksymalną intensywnością pomocy publicznej dot. przedmiotowego zwolnienia.

Zakaz podwójnego finansowania

Zakaz podwójnego finansowania wydatków wynika m.in. z Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r., zgodnie z którym każde działanie może być co do zasady podstawą przyznania tylko jednej dotacji z budżetu jednemu beneficjentowi, a poszczególne formy finansowania powinny zapewniać, aby te same koszty nie były finansowane więcej niż raz. Ma to sprzyjać przestrzeganiu zasady dotyczącej współfinansowania oraz uniknięcia sytuacji uzyskiwania nadmiernej rekompensaty przez odbiorców.

Podwójne finansowanie dotyczy sytuacji, gdy ten sam wydatek w części lub w całości zostanie sfinansowany ze środków pochodzących z co najmniej jednego funduszu, programu, instrumentu, czy inicjatywy wspieranej przez unijny budżet. Oznacza to, że do podwójnego finansowania może dojść przykładowo w sytuacji, gdy przedsiębiorca sfinansuje wydatki stanowiące koszty kwalifikowalne ze środków z pożyczki uzyskanej przez beneficjenta z unijnego budżetu.

Podobnie jak w przypadku pomocy regionalnej oraz pomocy de minimis, większość programów i mechanizmów wsparcia wyklucza uzyskanie finansowania na pokrywające się (tożsame lub podobne) koszty kwalifikowalne. Co istotne, zasady dotyczące kumulacji pomocy często dotyczą również środków niestanowiących pomocy państwa (np. dofinansowanie ze środków UE przyznawane przez instytucje unijne, jak LIFE czy Innovation Fund).

Mapa drogowa finansowania - strategia rozwoju i transformacji firmy z wykorzystaniem zachęt (dotacji i ulg podatkowych)

Cykl webinarów przybliżających instrumenty wsparcia na inwestycje, B+R, środowisko i cyfryzację

Bezpłatne seminaria on-line: październik - grudzień

>> Szczegóły i rejestracja